Слабая монетарная политика в США привела к возникновению пузырей на рынке недвижимости и фондовом рынке. Параллельно с этим происходил рост кредитования и развитие финансовых инструментов, риски которых трудно поддавались оценке, а дерегулирование деятельности банков сделало систему сильно подверженной риску.
Ипотечный кризис 2007 года повлек за собой уменьшение доверия инвесторов к сложным финансовым инструментам, что вылилось в проблемы с ликвидностью в банковском секторе.
Весной 2008 года инвестиционный банк Bear Stearns был вынужден обратиться за помощью в срочном финансировании. Государство спонсировало поглощение его банком JPMorgan.
Полномасштабный финансовый кризис разразился в сентябре 2008 года, когда государство было вынуждено взять под свой контроль два крупнейших ипотечных агенства Fannie Mae и Freddie Mac и допустило банкротство инвестиционного банка Lehman Brothers. После банкротства банка в тяжелом положении оказалась крупнейшая американская страховая компания AIG, которой государство предоставило кредит на $85 млрд в обмен на 80% акций (марте 2009 средства выделенные AIG достигли уже $170 млрд).
После этих событий правительство стало принимать систематические меры по поддержке финансовой системы.
На протяжении кризиса, ФРС активно пыталась поддерживать ликвидность в банковской системе, и создала целый ряд инструментов по предоставлению банкам надежных залогов в обмен на облигации, обеспеченные ценными бумагами, по кредитованию корпораций и т.д. Была запущена программа количественного смягчения QE.
Последним действием ФРС было введение программы TALF (Term Asset-Backed Securities Loan Facility) по рефинансированию потребительских кредитов и кредитов малому бизнесу.
В целом, правительство США потратило порядка $ 1трлн на очистку банковских балансов от «токсичных» активов. Общая же стоимость проведенных программ поддержки оказалась в несколько раз больше.
Последовательность принятия и реализации программ.
Программа покупки проблемных активов TARP (Troubled Asset Relief Program) (октябрь 2008)
На конец 2008 года в рамках TARP были проведены следующие программы:
• Программа покупки капитала Capital Purchase Program (CPP), которая направила 250 млрд долларов на приобретение привилегированных акций банков. Крупнейшими бенефициарами оказались следующие банки: Citigroup, JP Morgan Chase, Wells Fargo (по $25 млрд), Bank of America ($15 млрд), Morgan Stanley и Goldman Sachs (по $10млрд).
Привилегированные акции подразумевают выплату 5% годовых в течение первых 5 лет, и 9% после. Акции не имеют срока обращения и могут быть выкуплены через 3 года (или ранее при выполнении определенных условий). Вместе с привилегированными акциями государство приобрело возможность купить обыкновенные акции на сумму не более 15% стоимости привилегированных акций.
• Покупка дополнительно $20 млрд привилегированных акций банка Citigroup на условиях, схожих с CAP (Capital Assistance Program)
• Займы машиностроительной отрасли ($18,4 млрд)
Гарантия по активам банка Citigroup (ноябрь 2008)
Государство объявило, что покроет 90% потерь банка по пулу активов, стоимостью $306 млрд. после того, как банк понесет первые $29 млрд потерь.
$5 млрд должны будут быть покрыты из средств TARP, $10 млрд из Фонда Страхования Вкладов, оставшиеся 234 млрд покроет ФРС.
План финансовой стабильности Обамы-Гайтнера (Financial Stability Plan) (обнародован в феврале 2009).
В начале февраля был принят пакет фискальных мер по поддержке экономики США (в рамках которого уже действует программа по решению жилищного вопроса), и обнародован план финансовой стабильности стоимостью порядка 2 трлн. долл., состоящий из трех пунктов:
1. Стресс-тест всех банков и помощь банкам, испытывающих недостаток капитала (расширение программы CPP)
2. Создание Частно-Государственного Инвестиционного Фонда для выкупа проблемных активов
3. Расширение кредитной программы TALF.
Программа по поддержке капитала CAP (февраль 2009)
CAP представляет собой второй этап рекапитализации банков (после CPP). Ключевые пункты программы:
• В рамках CAP средства будут, как и на первом этапе, предоставляться в виде привилегированных акций
• Дивиденды установлены на уровне 9% годовых
• По желанию банка привилегированные акции могут быть конвертированы в обыкновенные по установленной цене (90% от цены средней цены закрытия в течение 20 дней до 9 февраля 2009)
• Если привилегированные акции не будут конвертированы либо выкуплены, по прошествии 7 лет они будут автоматически конвертированы в обыкновенные
В ходе подачи заявки на участие в программе, банки должны составить план по использованию капитала. В частности, план должен включать увеличение кредитование по сравнению с тем, которое было возможно без участия в программе.
Частно-государственные фонды по выкупу активов PPIP (Public-Private Investment Program) (март 2009)
Средства: $75-100 млрд капитала из программы TARP, а также привлеченный капитал частных инвесторов
Цель: привлечь частных инвесторов и направить $500-1000 млрд. на покупку плохих активов, оставшиеся со времен кредитного бума начала-середины 2000-ых годов
В рамках этой программы будет действовать несколько подпрограмм, направленных на выкуп у банков и воссоздание рынков по торговле следующими двумя типами активов: кредиты и ценные бумаги, обеспеченные активами, выпущенными до 2009 года (так называемые унаследованные активы).
Программа по выкупу унаследованных займов
1. Банк определяет портфель кредитов, который он хочет продать ($100)
2. FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation) оценивает соотношения покрытия собственными активами банка и заемными активами (максимум: 1/6)
3. FDIC проводит аукцион, актив получает покупатель, назначивший максимальную цену ($84, при соотношении покрытия 1/6 размер необходимого собственного капитала составляет $12)
4. Собственный капитал предоставляют покупатель и FDIC в пропорции 50-50.
5. На оставшуюся сумму покупатель выпускает долговые обязательства, гарантируемые FDIC
6. FDIC получает комиссию за гарантию и осуществляет мониторинг за деятельностью покупателя.
Выкуп унаследованных ценных бумаг, обеспеченных активами
1. Расширение окна TALF на соответствующие активы
2. Создание партнерских фондов по инвестированию в ценные бумаги, обеспеченные активами, выпущенными до 2009 года.
• На должность управляющих фондами будет проводится конкурс
• Выбранным менеджерам предоставят время на привлечение частного капитала
• Если менеджеры смогут привлечь необходимый капитал, то Казначейство вложит дополнительно столько же средств в капитал фондов, а также может предоставить дополнительный заем
• Предполагается, что управляющий преимущественно будет следовать стратегии длительного инвестирования в активы
Плохой банк
Во время финансового кризиса 20072009 гг. в США собственный «плохой» банк создал Citigroup. В 2009 году активы Citigroup были разделены на «хороший» банк Citicorp (розничные и корпоративные операции) и «плохой» банк Citi Holdings (брокерские операции и управление активами). На баланс последнего были выведены все «токсичные» активы (прежде всего ипотечные бумаги).
Citigroup получила массированную государственную поддержку, в том числе гарантии для Citi Holdings, взамен передав государству 36% акций. В дальнейшем государственная помощь была возвращена, акции приватизированы. Citi Holdings продолжал заниматься «токсичными» активами, пытаясь привести их в порядок. Те активы, которые удавалось восстановить, передавались в Citicorp, остальные приходилось списывать в убытки. В 2016 году было принято решение о ликвидации Citi Holdings.
Выводы
Эффективность программ США обусловлена их своевременностью, а также в определенной степени их радикализмом. Правительство не отрицало наличия проблем и пошло на непопулярные меры, выделяя огромные средства на спасение так называемых «жирных котов».
Правительство по возможности старалось использовать средства частных инвесторов для выкупа плохих активов, но не слишком на этом зацикливалось, если частный капитал не шел, использовались государственные деньги.
В целом же, в том или ином масштабе, США использовали практически все имеющиеся варианты поддержки финансового сектора, при этом стараясь не вмешиваться в операционную деятельность финансовых организаций и не пытаясь получить контроль в частных компаниях.
Основными механизмами по решению проблемы токсичных активов были следующие:
Докапитализация банков государством, с условием выплаты фиксированных дивидендов и последующего обратного выкупа (программы CPP и CAP, около $300 млрд на первом этапе).
Предоставление гарантий по проблемным активам (около $ 200 млрд для Citicorp).
Создание Частно-государственных фондов по выкупу активов PPIP (до $100 млрд средства FDIC, $500 – 1000 средства частных инвесторов).